Circolare 22 marzo 2010, n. 14

thesaurus: Politiche sociali:Economia:Finanza:Contributi finanziari

tipologia: Stato - Circolare ministeriale

All'Ufficio di Ragioneria presso i monopoli di Stato 

e, p.c. 

Alla Presidenza del Consiglio dei Ministri 

Alla Corte dei contiAll'Istituto Nazionale di Statistica 

Premessa. 

  Il processo di riforma del bilancio dello Stato ha ricevuto un

impulso fondamentale con la nuova legge di contabilita' e finanza

pubblica recentemente approvata dal Parlamento (legge n. 196/2009, in

vigore dal 1° gennaio 2010). 

  Al riguardo, giova rammentare che gia' con la predisposizione della

legge di bilancio per il 2008   e'   stata   attuata,   in   via

amministrativa, una   riclassificazione   funzionale   della   spesa

articolata su due livelli di aggregazione - le Missioni e i Programmi

- secondo le indicazioni fornite con la circolare n. 21 del 5 giugno

2007 «Previsioni di Bilancio per l'anno 2008 e per il triennio

2008-2010» del Ministero dell'economia e delle finanze - Dipartimento

della Ragioneria generale dello Stato, con la relativa applicazione

sia per il bilancio finanziario che per il budget economico. 

  Tale classificazione risponde all'esigenza di porre in risalto gli

aspetti funzionali della spesa, rendendo maggiormente informati il

Governo, il Parlamento ed i cittadini circa l'insieme complessivo

delle risorse disponibili per perseguire le specifiche finalita'

istituzionali. 

  La revisione della classificazione di bilancio secondo le finalita'

di spesa consente di: 

  rendere piu' trasparente il bilancio, in modo tale che risulti

immediatamente chiaro quanto si spende per fare cosa. Questo dovrebbe

facilitare e rendere piu' razionale il processo decisionale del

Governo e del Parlamento; 

  superare un approccio puramente incrementale nelle decisioni di

spesa, rafforzando la funzione allocativa del bilancio nell'ambito di

un quadro coerente ed esaustivo e facilitando l'individuazione di

nuove finalita' di spesa; 

  rafforzare il collegamento tra la programmazione finanziaria e la

programmazione degli interventi   per   realizzare   le   politiche

pubbliche, facilitando l'individuazione di obiettivi misurabili in

termini di unita' di servizio da erogare o di livello di intervento

da sostenere; 

  offrire a tutte le amministrazioni l'opportunita' di ripensare la

propria    organizzazione,    rivedendo    gradualmente    strutture,

responsabilita' e sistema di incentivi. 

Le innovazioni nella classificazione del bilancio previste dalla

 legge n. 196/2009. 

  Con l'approvazione della legge n. 196/2009, la struttura funzionale

e l'articolazione per Missioni e Programmi viene formalizzata nella

nuova cornice legislativa in materia di contabilita' e finanza

pubblica. In particolare, l'art. 21 ha introdotto, nel quadro di una

complessiva ristrutturazione del processo di costruzione   delle

previsioni finanziarie ed economiche, nuove disposizioni dirette a

consentire, attraverso il consolidamento della struttura per Missioni

e Programmi, una maggiore consapevolezza delle scelte allocative

annuali in relazione alle principali   politiche   pubbliche   da

perseguire. 

  Il comma 2 dell'art. 21, infatti, nel confermare la classificazione

delle risorse pubbliche secondo due livelli   di   aggregazione,

stabilisce, in particolare, che le Missioni, inerenti alle «funzioni

principali e gli obiettivi strategici perseguiti con la spesa»,

costituiscono la rappresentazione politico-istituzionale del bilancio

necessaria per rendere piu' trasparenti le grandi voci di spesa e per

comunicare meglio le direttrici principali di azione. 

  I Programmi sono «aggregati diretti al   perseguimento   degli

obiettivi definiti nell'ambito delle missioni» determinati   con

riferimento ad «aree omogenee di attivita'», raccordati con la

nomenclatura COFOG (Classification of functions of government) di

secondo livello, e costituiscono, nel nuovo ordinamento, «unita' di

voto parlamentare» (superando l'approccio per macroaggregati - UPB),

ampliando la flessibilita' del bilancio. 

  Nel qualificare il Programma, inoltre, la legge n. 196/2009 ha

stabilito, al comma 2 dell'art. 21 che «la realizzazione di ciascun

programma e' affidata ad un unico centro   di   responsabilita'

amministrativa, corrispondente all'unita' organizzativa di primo

livello dei Ministeri, ai sensi dell'art. 3 del decreto legislativo

30 luglio 1999, n. 300» (1) . In sostanza, si richiede che il

coordinamento delle attivita' per la realizzazione di   ciascun

programma sia sempre affidato ad un unico responsabile; peraltro, il

legame programma e unico centro di responsabilita' amministrativa

richiama quello gia' previsto nell'abrogata legge n. 468/1978 tra

ciascuna unita'   previsionale   di   base   e   unico   centro   di

responsabilita' amministrativa. 

  L'art. 40 della legge n. 196/2009 attribuisce al Governo una

specifica delega - da esercitarsi entro il termine di due anni dalla

data di entrata in vigore della nuova legge - per il completamento

della revisione della struttura del bilancio dello Stato.   In

particolare, al comma 2, lettera b), punto 2, la delega prevede

l'affidamento dell'intero   Programma   a   un   unico   centro   di

responsabilita'    amministrativa.    Tale    previsione     rafforza

ulteriormente la responsabilizzazione delle strutture amministrative

stabilendo la corrispondenza univoca tra Programma e responsabile. Il

completamento della revisione della struttura del bilancio dello

Stato prevede, inoltre, una piu' ampia riorganizzazione   delle

Missioni e dei Programmi di spesa, che potra' costituire un'occasione

di ulteriore consolidamento e razionalizzazione del  numero e della

struttura dei Programmi del bilancio dello Stato,   anche   con

riferimento ai compiti ed alle funzioni trasversali svolti dalle

diverse amministrazioni (come ad esempio Indirizzo politico, servizi

e affari generali, Ricerca, Fondi da assegnare ecc.). 

Criteri per la revisione dei programmi di spesa. 

  Con la ristrutturazione del bilancio e l'introduzione della nuova

legge di contabilita' e finanza pubblica, i Programmi rappresentano

sempre piu' il perno della nuova classificazione, la cui definizione

ha visto il pieno coinvolgimento delle amministrazioni interessate. 

  La classificazione e' comunque suscettibile di miglioramenti e

perfezionamenti, anche in conseguenza delle esigenze che dovessero

manifestarsi, quali cambiamenti normativi e organizzativi che possono

intervenire sulle finalita' perseguite dalle amministrazioni centrali

dello Stato e/o sull'assetto delle stesse. Dal 2008 al 2010 sono gia'

intervenute alcune modificazioni nel numero o nella denominazione dei

Programmi, per effetto delle quali alcuni di essi sono stati

soppressi, altri accorpati o   riferiti   alle   nuove   strutture

organizzative. Nuovi adempimenti scaturiscono,   come   anticipato

precedentemente, dall'applicazione dell'art. 21 della legge   n.

196/2009, che richiede una corrispondenza tendenzialmente univoca dei

programmi in relazione ai centri di responsabilita' amministrativa

dei Ministeri. 

  Per rispondere al dettato della nuova norma di contabilita' la

Ragioneria generale dello Stato, Ispettorato generale del Bilancio,

ha avviato un'attivita' di verifica in ordine alla corrispondenza tra

i Programmi e le unita' organizzative di primo livello responsabili

della relativa realizzazione. 

  Al riguardo si ritiene opportuno formulare alcune indicazioni al

fine di omogeneizzare e migliorare la formulazione delle finalita' di

pertinenza delle singole amministrazioni: 

  e' necessario che la denominazione di ciascun Programma sia, quanto

piu' possibile, chiara ed espressiva del suo contenuto e che siano

descritte in modo esaustivo le attivita' svolte; 

  i Programmi dovrebbero essere specifici di ciascun Ministero,

eliminando i casi di condivisione degli stessi tra piu' Ministeri.

Fanno eccezione tre Programmi trasversali a tutte le amministrazioni,

Indirizzo Politico, in cui sono allocate le attivita' poste in essere

dai Gabinetti dei Ministri, servizi e affari generali per le

amministrazioni di competenza, con le attivita' volte a garantire il

generale funzionamento dell'Amministrazione (gestione risorse umane,

affari generali, contabilita', informatica generale,...) e Fondi da

assegnare che comprende, tra l'altro i fondi per consumi intermedi e

altri fondi da ripartire nell'ambito dell'Amministrazione; 

  la realizzazione di ciascun Programma deve essere affidata ad un

unico centro di responsabilita' amministrativa, tenendo conto della

necessita' di associare la responsabilita' della gestione delle

risorse e del risultato ad un unico soggetto; i Programmi condivisi

tra piu' centri di responsabilita' di uno stesso Ministero devono

essere affidati ad un unico centro o, in alternativa, si dovranno

creare piu' Programmi,   compatibilmente   con   le   esigenze  di

razionalizzazione rappresentate nel punto successivo; 

  e' necessario procedere a una razionalizzazione dei Programmi sia

in termini di attivita' effettivamente svolte che in termini di

consistenza finanziaria, auspicando una proposta di accorpamento per

quelli poco significativi. E' emerso, in particolare dai dati di

consuntivo 2008, che il livello di concentrazione della spesa statale

e' estremamente elevato su alcuni programmi mentre e' piu' esiguo su

altri, generando riflessi sulla significativita' dei   programmi

individuati; 

  di regola, ad ogni Programma devono essere associate le risorse

umane necessarie per lo svolgimento delle attivita' sottostanti; 

  le strutture periferiche delle amministrazioni devono   essere

associate ai Programmi effettivamente svolti e quindi non attribuite

al programma servizi e affari generali per le amministrazioni di

competenza; 

  l'informatica a carattere generale andrebbe collocata nel programma

servizi e affari generali   mentre   quella   specifica   andrebbe

puntualmente attribuita al programma pertinente; analogamente si

dovrebbe procedere con la comunicazione a carattere generale (URP) e

istituzionale. 

Modalita' per l'avvio della revisione dei programmi di spesa. 

  In relazione a quanto precede, presso il Dipartimento della

Ragioneria generale dello Stato - Ispettorato generale del Bilancio -

verranno costituiti specifici gruppi di lavoro, con il coinvolgimento

degli Uffici   centrali   di   Bilancio   e   del   Servizio   studi

dipartimentale, le cui analisi e relative proposte, con tutte le

informazioni a corredo, verranno successivamente   sottoposte   e

concordate con le amministrazioni interessate in appositi incontri. 

  Le attivita' relative alla presente circolare andranno concluse

entro il 14 maggio 2010, in tempo utile per consentire alle

amministrazioni di effettuare le proposte per il bilancio   di

previsione per l'anno 2011 e per il triennio 2011-2013, sui programmi

e centri di responsabilita' aggiornati in conseguenza delle attivita'

svolte. L'attivita' di revisione della struttura del bilancio dello

Stato trovera' completamento nell'ambito dell'attuazione della delega

prevista dall'art. 40 della legge n. 196/2009 e verra' effettuata con

il supporto dei nuclei di analisi e valutazione della spesa da

istituire ai sensi dell'art. 39 della richiamata legge n. 196. 

(1) Il decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 300   -   «Riforma

    dell'organizzazione del Governo, a norma dell'art. 11 della legge

    15 marzo 1997, n. 59» - pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n.

    203 del 30 agosto 1999, detta norme per la razionalizzazione, il

    riordino, la   soppressione   e   la   fusione   di   ministeri,

    l'istituzione di agenzie e il riordino dell'amministrazione

    periferica dello Stato. In particolare, l'art. 3 dispone che «nei

    Ministeri   costituiscono    strutture    di    primo    livello,

    alternativamente i dipartimenti o le direzioni generali». I

    segretariati generali fin dalla prima applicazione della nuova

    classificazione funzionale sono stati trattati come centri di

    responsabilita' amministrativa. 

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